Im Lichte des russischen Angriffs auf die Ukraine steht Deutschland in der Mitte Europas in besonderem Fokus der Öffentlichkeit. Mit Verweis auf sein wirtschaftliches Gewicht, seine historische Verantwortung und seine politischen und militärischen Potenziale fordern die Ukraine selbst, viele NATO-Staaten und zahlreiche innenpolitische Akteure schon länger ein stärkeres Engagement zugunsten der Ukraine.
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In der medialen Diskussion kommt mitunter zu kurz, welche Interessen, Ziele und Strategien Deutschland für ein Engagement zugunsten der Ukraine ins Feld geführt werden könnte. Dabei wird immer wieder die Erwartung an eine Führungsrolle Deutschlands und seine Pflicht zur Verantwortung formuliert, und der Ausspruch des früheren polnischen Ministers Sikorski kommen einem in den Sinn: er habe keine Angst vor einem Deutschland, das führt. Sondern vor einem Deutschland, das nicht führt.
Eine Führungsrolle Deutschland setzte allerdings einerseits einen eigenen Anspruch, Willen und eigene Mittel voraus. Andererseits bedarf es dafür ein Mindestmaß an Gefolgschaft oder Kooperation der Geführten in Europa voraus. Wie ist es darum in Europa bzw. in der Europäischen Union bestellt? Diese Frage würde wohl jede europäische Regierung anders beantworten.
Welchen Leitlinien folgt die deutsche Regierung, die 2021 im Koalitionsvertrag die Interessen und Ziele der Bundesrepublik zur Chefsache erhoben hat? Welchen Verantwortungen ist die deutsche Regierung verpflichtet, wem ist gegebenenfalls Rechenschaft abzulegen?
Das Grundgesetz gibt vor, dass die Regierung dem Parlament als Wahlort des Bundeskanzlers als Regierungschef verantwortlich ist. Das Parlament könnte dem Amtsinhaber gegebenenfalls das Vertrauen entziehen, wenn die Koalition, die die Regierungsbildung unterstützt hatte, die nötige Mehrheit für die Handlungsfähigkeit verlieren sollte. Über die ins Parlament gewählten Parteien ist die Regierung mittelbar dem Wahlvolk verantwortlich, das bei etwaigem Vertrauensverlust nur die Möglichkeit hat, bei der nächsten Wahl neue Mehrheitsverhältnisse zu schaffen.
Nach der Wahl einer Mehrparteienregierung ist ein Koalitionsvertrag in der Regel ein erstes Grundlagendokument für die zukünftige Regierung. Allerdings gibt es bisher kaum eine regelmäßige Erarbeitung und Revision einer nationalen Strategie und eine Zielsetzung des gemeinsamen Handelns aller staatlicher Instanzen. Vielmehr geben die einzelnen Ministerien durch Pläne und Dokumente Richtung und Rahmen für nachgeordnete Entscheidungsträger vor. Im Verteidigungsministerium ist dies das Weißbuch, zuletzt 2016 verfasst und durch die Realität in weiten Teilen bereits überholt.
Außenministerium und Wirtschaftsministerium erlassen ebenfalls eigene “Strategiepapiere”, die in der Regel vom Kabinett der Regierung mitgetragen werden, jedoch keine geschlossenen Positionen der Regierung bilden. So verabschiedete Wirtschaftsminister Peter Altmaier die Industriestrategie Deutschland, die zwar im Kabinett abgestimmt wurde, jedoch keine unmittelbare Wirkung auf die anderen Ressorts entfalten durfte. Für die Sicherheitspolitischen Richtlinien des Außenministeriums gilt ähnliches. Mögliche Auswirkungen beispielsweise auf die Energiepolitik und Krisensicherheit unseres Landes der Bundesrepublik im Hinblick auf Krisensicherheit bedeuten kann, sehen wir gerade in aller Deutlichkeit. Inklusive aller Folgen auch bei sozialen und arbeitsmarktrelevanten Aspekten unserer Gesellschaft.
Auch im außenpolitischen Bereich existiert eine ähnliche Mehrschichtigkeit. Die Bundesrepublik ist mit den Verträgen der Europäischen Union in gemeinsamen Handlungsrahmen gebunden. Bei Abweichung von diesen gemeinsamen Regeln können die Institutionen der Europäischen Union - in erster Linien die Kommission als Wächterin der Verträge - aber auch andere Mitgliedstaaten ein Vertragsverletzungsverfahren anstrengen, mit dem regelwidriges Verhalten beanstandet und auch bestraft werden kann. Dabei sind neben den gemeinsamen Regeln auch die Interessen der Partnerstaaten relevant, was eine weitere Ebene der mittelbaren Verantwortlichkeit einbringt.
Etwas abstrakter wird es mit Vertragswerken wie der Europäischen Menschenrechtskonvention, die einen größeren Geltungsbereich als die Verträge der Europäischen Union besitzt, allerdings auch andere Wirkungs- und Kontrollmechanismen hat, da sie dem Europarat zugeordnet wird. Noch “weiter weg” - aber nicht weniger wirkmächtig - sind die Regeln der Vereinten Nationen zu sehen. Die Verträge und Konventionen, wie auch Resolutionen haben bedeutenden EInfluss auf die Politik der Mitgliedstaaten. Sie bieten aber in der Regel auch die Möglichkeit, Vorbehalte zu definieren, welche dem betreffenden Staat Abweichungen vom eigentlichen Text erlauben und nicht als Vertragsbruch gewertet werden dürfen. Die Mittel, Vertragsbrüche zu bestrafen, sind auf Ebene der Vereinten Nationen weniger direkt wirksam, jedoch sollte die Wirkung von moralischen Schäden und des eingetrübten Vertrauens nicht unterschätzt werden. Zudem kann in der Generalversammlung über Sanktionen abgestimmt werden, die Teilnehmerstaaten dann vor Klagen im Sinne WHO schützen, also nicht mit wirkungsgleichen Gegensanktionen beantwortet werden dürfen. Ultimativ könnte ein Mandat zur militärischen Intervention in dem “Schurkenstaat” erwirkt werden.
Es zeichnet sich also ein Bild innerer und äußerer Verantwortlichkeiten unterschiedlicher Intensität, denen die Bundesregierung in ihrem Handeln unterliegt. Gleichzeitig erschwert das Fehlen einer Nationalen Strategie und entsprechender Ziele die Einordnung des politischen Handelns für Akteure wie für Beobachter und Bürger.
Daraus ergeben sich für uns folgende Schlüsse:
Die bestehenden Verpflichtungen unseres Landes müssen den Bürgern klar und zielgerichtet kommuniziert werden. Daneben muss die Bundesregierung das Primat der internen Verantwortlichkeit und die Spielräume der äußeren Bedingungen gegenüber Partner wie Gegnern aufzeigen, um nicht immer wieder zu Getriebenen oder Spielball zu werden.
Gerade diese vielschichtige Verquickung und die nationale Lücke machen es zwingend erforderlich, dass politisches Handeln aktiv, einfach und verständlich kommuniziert und begründet wird.
Die Erarbeitung und Verankerung nationaler Interessen und strategischer Leitlinien können den Menschen Richtschnur sein und eine Kontinuität über Regierungswechsel hinweg bieten. Gleichzeitig kann politisches Handeln in Krisensituation erheblich beschleunigt werden. Hier muss ein überparteilicher und gesamtgesellschaftlicher Prozess angestoßen werden. Ähnlich den Freiheitsrechten sollten die strategischen Linien in das Grundgesetz aufgenommen werden.
Über den Autor:
Jacob Schwartz ist nach 13 Jahren als Hauptmann aus der Bundeswehr ausgeschieden. Er hat einen Abschluss in Staats- und Sozialwissenschaften sowie in Public Economics, Law and Politics. Seit 2022 ist er als Advisor Sicherheitspolitik bei Wachs, Hesselbarth & Co Strategy Advisors.